摘要：“行政争议实质性化解”这一概念的提出旨在应对行政案件数量激增但审判质效待提升的现状，要求法院的审判重点从行政行为合法性转向当事人实质诉求的解决，确保程序终结与实体争议解决同步进行。为实现行政争议实质性化解这一目标，需要在诉讼解决机制和非诉讼解决机制两方面共同努力。在诉讼解决机制方面，要准确把握当事人的真实诉求，树立“判到位”的裁判理念。在非诉讼解决机制方面，要充分发挥行政调解等机制的独特优势，构建高效、公正、和平的行政争议解决体系。
关键词：行政争议实质性解决；行政诉讼；行政复议；行政调解
一、“行政争议实质性解决”的提出
（一）提出背景
“化解行政争议”这一概念首见于《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》①，随着该文件的印发，“化解行政争议”正式成为我国行政审判工作的主要任务之一。《行政复议法实施条例》第1条将“解决行政争议”引入②。2014年，修订后的《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为立法目的写入第1条③。此后，“解决行政争议”在司法实践中也反复被提及，并成为行政诉讼的指导思想。
而“行政争议实质性解决”这一概念始于2010年，全国法院行政审判工作座谈会中，江必新指出，“行政争议的实质性解决，要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一”。自此，“行政争议实质性化解”开始频繁出现于各种指导性文件中，并成为人民法院行政审判工作的指导思想。
“行政争议实质性解决”的提出，是基于“行政案件日增但审判质效有待提高”的现实情况，纵观最高人民法院近年来的相关工作报告、司法文件及其自身所作行政裁判文书，与“实质性解决行政争议”同时提出的还有“行政诉讼程序空转”，其具体是指行政诉讼程序终结后，行政争议并未得到解决，当事人持续启动、引发后续法律程序[1]。其直接表现一是当事人上诉率高，二是法院判决行政机关再次启动行政执法程序后，该新启动的行政执法程序很可能又会引发新一轮行政复议与行政诉讼。
该命题提出时，我国正处于社会剧烈转型时期，国内民众的公民意识逐渐觉醒，维权意识不断高涨，原有厌诉、畏“官”思想得到了很大程度的转变，民众更勇于表达诉求，积极寻求法律途径解决争议。再加之近年来人民法院对保障公民诉权的重视和各种具体措施不断出台，立案难问题得到切实解决，行政诉讼案件量逐渐成为各类诉讼之首。行政纠纷日益增多，案件涉及的利益关系日益复杂，但相应的社会制度和治理体系却不成熟，很多矛盾纠纷一时没有可遵照的解纷规范，致使矛盾难以解决，且法院对行政案件的审理通常是围绕行政行为的合法性展开的，这就导致了在部分案件中存在“案件虽已审理终结，但原告的实际利益诉求未能得到解决”的情形。综上可见，“行政争议实质性解决”这一命题的提出，实质是对“程序空转”这一问题作出的回应。
（二）“实质性”的内涵
虽然“实质性解决行政争议”的命题早已提出，但是目前仍然无权威性文件对“实质性”这一概念作出解读。对此，江必新认为“实质性”包括以下三个方面：案件已终结，当事人之间的矛盾真正化解，类案的处理的界限得以明晰。贾亚强则主张行政争议实质性解决是指案件在程序上得以终结且实质上达到良好的社会效果。王万华提出“实质性”应当包括行政程序终结和实体实质处理两方面，即行政诉讼程序终结后再无新的救济程序启动，且行政实体法律关系得到实质处理，当事人权益获得实质救济。徐运凯则认为“实质性”不仅意味着程序的及时性公正性、裁判结果彻底性实效性，还包括了审查内容的全面性和深入性，认为审查内容可以突破当事人的法律诉求进行延伸，涵盖到当事人背后的真实诉求。章志远也认为审查内容应当进行延伸，但是“实质性”不仅应体现在司法审查广度上，还应体现在司法审查深度上的一揽式和司法审查厚度上的可接受性，即实质性化解行政争议应当将相关的民事纠纷一并审查处理，且不应僵硬适用法律，而应充分考虑当事人实际情况进行。
总体而言，尽管不同学者在观点在表达上有一定的差异性，但是在探讨“实质性”这一概念的核心特征时，普遍认同的一个观点就是，法律程序的终结与行政争议在实体层面的彻底解决应同步达成。可见，“实质性”这一概念的提出，将法院的审判重点从“行政行为的合法性”转变为“当事人的诉求是否实质解决”，对行政诉讼审理范围、审理程序、裁判方式均提出了相应的要求，切实保障了公民、法人及其他组织的权益获得有效的法律救济，确保了他们的合法诉求得到回应。并且，在制度构建的高度上极大地增强了行政诉讼体系解决社会矛盾与纠纷的效能，实现了法律规定与社会正义的和谐统一。
（三）实质性解决行政争议的现实意义
实质性解决行政争议的现实意义不仅体现在个案中，还深刻融入了法治政府、法治社会乃至法治中国建设的全面进程之中，是国家治理体系和能力现代化的关键体现，也是在新发展阶段实现高质量发展的必由之路。行政争议的实质性解决，不仅能够巩固法治基石，提升政府依法行政的水平和公信力，还能促进社会和谐稳定，为社会的全面发展营造更加公正、透明的法治环境。因此，行政争议的实质性解决不仅是司法实践的重要目标，更是推动国家整体法治化进程和实现国家治理现代化的核心要素。
实质性解决行政争议是推动国家整体法治化进程的重要一招。行政争议的实质性解决，作为司法实践中的核心追求，不仅关乎个体权益的维护与修复，更是国家整体法治化进程中的关键一环。它要求在处理行政争议时，不仅要依法裁判，更要注重争议背后的社会、经济及文化因素，力求通过公正、合理、有效的途径，实现争议的根源性解决。这种解决方式不仅能公众对法治的信任与认同，还能促进政府依法行政的自觉性和规范性，为构建和谐社会奠定了坚实的法治基础。
并且，实质性解决行政争议还是实现国家治理现代化的重要途径。随着经济的不断发展，国家治理和社会治理中面临着更多更复杂多样的利益冲突，而此种冲突往往涉及政府、公民、企业等多方主体的利益纠葛，其实质性解决不仅关乎个体的公平正义，更关乎整个社会的和谐稳定与可持续发展。通过加强行政复议和行政诉讼等制度的建设与完善，推动行政争议的快速、有效、公正解决，可以显著提升政府公信力，增强公民对法治的信仰和遵从，为构建法治社会奠定坚实基础。此外，实质性解决行政争议还能够促进政府治理能力的提升。在解决行政争议的过程中，政府需要不断反思和改进自身的行政行为，提高决策的科学性、民主性和透明度。这种自我革新和完善的过程，正是国家治理现代化所追求的目标之一。
二、 行政争议多元化解决机制的现状
（一）行政争议多元解决机制的定义
行政争议多元解决机制，顾名思义，就是通过多种方式相互协调、相互衔接、共同建立的行政争议解决体系，但是并非有“行政”二字的纠纷解决制度就属于行政争议解决机制，如行政裁决和行政仲裁，它们针对的都是特定的民事纠纷。 没有“行政”二字的纠纷解决制度也不一定不属于行政争议解决机制，如信访，其对行政争议的解决有着独特的作用。
（二）行政争议多元解决机制的特征
行政争议的复杂性在于其涉及的领域广泛、利益主体多元、法律关系错综复杂。这种复杂性要求在解决行政争议时，不仅要关注争议的表面问题，更要深入剖析其背后的深层次原因和利益冲突，从而寻求实质性的解决方案。因此，制定完善的争议解决机制显得尤为重要。
行政争议多元解决机制是一个涵盖了多种途径与制度的综合性的机制，其核心目的在于通过整合不同的解决方式，为行政争议的双方提供多元化的选择，以实现争议的高效、公正、和平解决。行政复议提供的是向行政机关申请救济的途径，其显著优势在于免费受理，大大降低了民众的经济负担。同时，由于行政复议机关同为行政机关，其针对行政行为的专业性也能确保审查过程的严谨与公正，为当事人提供了强有力的法律支持。行政诉讼是由法院对行政行为进行审查并作出判决，相较于行政复议而言，其约束力更强，不仅能够为当事人提供更为全面和彻底的救济，还能够通过司法监督促进行政机关依法行政。而行政调解则更具灵活性和便捷性，是由行政机关通过说服教育、劝导协商等方式，促使争议双方和解或达成调解协议。这种方式相较于复议、诉讼而言，能够更有效缓解当事人的对立情绪，还能够节约司法资源，降低纠纷解决成本，能真正实现“案结事了、定纷止争”。
但是，各种纠纷解决方式在行政争议多元解决机制中并非孤立存在，而是相互补充、有机衔接的。例如，在行政复议和行政诉讼之前，可以通过行政调解等方式进行前置处理，以减轻复议和诉讼的压力；同时，对于信访中反映的行政纠纷，也可以引导当事人通过行政复议或行政诉讼等正式途径解决。
（三）行政争议多元解决机制的构成与现状
1.行政诉讼
行政诉讼是人民法院作为中立裁判者，对行政行为进行审理并作出裁决的一种诉讼制度，其优势在于，法院作为中立第三方所实施的监督更能赢得行政相对人的广泛信赖。但是行政诉讼在解决争议方面也具有一定的局限性。正如前文所述，目前我国的行政诉讼的重点主要侧重于行政行为的合法性审查，这就导致了法院的审理往往局限于“就事论事”，缺乏对纠纷整体性和深层次的理解与把握，从而忽视了纠纷背后的实质诉求和复杂关系，如大量信息公开行政诉讼案件中的当事人根本目的都不是获取该公开信息，而是通过对信息公开答复提起诉讼以实现给政府施压这一目的。但在这种情况下，法院通常也只能就被诉行为进行审查，导致行政诉讼对行政行为的合法性评价不能从根本上解决行政争议。正是由于这种由于制度设计上的“诉判不一”，导致了当事人的实质诉求与法院的审理对象（即被诉行政行为）之间存在错位，使得法院作出合法的裁判，也可能无法真正解决当事人的问题，从而削弱了行政诉讼的公信力和解纷能力。
2.行政复议
行政复议是具有行政复议权的行政机关对某一行政行为进行审查并作出行政复议决定的制度，属于行政机关内部的监督和纠错机制，其显著优势在于降低了民众的经济负担，且行政复议机关同为行政机关，其针对行政行为的专业性也能确保审查过程的严谨与公正。长期以来，行政复议在我国行政争议解决实践中占据了至关重要的地位。但是，仍然存在众多行政争议未能有效利用行政复议这一前置程序，而是直接跨越至行政诉讼阶段，甚至还存在部分纠纷未经行政复议便涌入信访领域。这种局面的形成既有体制方面的外在原因，也有行政复议制度本身的问题。从整体上看，我国行政复议制度存在“行政性有余，司法性不足”的问题。一方面，过分强调行政系统内部的自我监督，过分偏重行政效率；另一方面，忽视程序约束和行政复议的纠纷解决机理，对相对人权益的保护不充分。上述原因导致了公众对于行政复议纠错率低，未能发挥预期功能的质疑声不绝于耳，与行政复议作为“主渠道”解决行政争议的应有功能相去甚远。
3.行政调解
行政调解是行政机关通过说服教育促使争议双方当事人互谅互让、达成协议，从而解决争议的活动。行政调解与人民调解、司法调解的区别首先在于主持调解的主体为行政机关，其次在于制度的不完善。[7]司法调解在《中华人民共和国行政诉讼法》中已经有了明确的规定，人民调解更是有统一的《中华人民共和国人民调解法》，而行政调解却散见于各地政府规章或规范性文件中。再加之，在我国由礼俗社会向法治社会转变的过程中，我国民众的公民意识逐渐觉醒，原有的厌诉思想得到了很大改善，法院的重要性日益凸显，调解逐渐被司法所取代，诉讼逐渐成为解决纠纷的主要渠道，非诉讼的解决机制慢慢被人们所忽视，即使知晓这一方式的行政相对人也常常认为，行政机关居中进行调解时可能偏向政府一方，从而在心理上产生抵触情绪，不愿选择行政调解的方式解决纠纷，导致了行政调解这一解决机制在民众中的知晓率、认可度较低，进入调解程序的行政争议多为具有特殊性的个案。并且，行政机关也认为在执行法院裁决时，自身及工作人员均无需担忧追责问题。而调解协议的达成则需历经行政机关内部的严格审批流程，后续还伴随着审计与监督的双重压力，这一过程不仅繁琐耗时，也会导致工作人员担心因调解协议缺乏相应法律依据而承担个人责任。因此，行政机关一方在调解争议方面也存在畏难心理。
三、 行政争议多元化解决机制的现状
（一）完善诉讼解决机制
解决行政诉讼中的程序空转问题，应多措并举，以实质化解行政争议为核心目标。首先，法院在诉讼的过程中应准确把握当事人的真实诉求，树立“判到位”的裁判理念，确保裁判能够实质性解决争议，而非仅仅停留在形式上的处理。如，在立案初期，可以通过询问等方式明确当事人的核心诉求和预期结果，确保案件审理方向准确。对于一些较为复杂的案件，可以引入专业机构或专家进行初步评估，帮助法院准确理解案件背景和当事人真实需求。其次，可以对诉讼程序进行优化。如，对于事实清楚、权利义务关系明确的简单案件，设立快速审理通道，缩短审理周期。在正式审理前，加大调解力度，争取通过调解方式解决争议，减少进入正式诉讼程序的案件数量。
此外，无意义的诉讼也是导致行政诉讼案件程序空转的主要诱因。部分相对人提起诉讼或复议的根本目的是试图通过诉讼向行政机关施压，以获取法律框架外的利益，频繁提起行政复议和行政诉讼，使行政机关深陷诉讼泥潭。如，市场监管领域中便存在着“职业举报人”这一角色，这类“职业举报人”非因自身合法权益受到行政机关违法行政行为的侵害，而是借诉讼向行政机关施压，要求给予举报奖励或获得高额赔偿。在通常的司法实践中，理论上只要符合《行政诉讼法》第49条规定的起诉要件④，当事人的诉权就应当受到保护。这就导致了很多并无实质争议的案件也必须被法院受理并走完全部诉讼程序，浪费了大量司法资源。
上述问题出现的深层次原因，在于现行的《行政诉讼法》只要求原被告在起诉和应诉时提供证据，而没有对所提证据作出任何实质性的要求。导致在实践当中，哪怕从当事人提交的证据材料看，案件没有形成实质争议，或是案件本身对解决实质争议没有价值，法院也必须有始有终、有板有眼地将案件审理进行下去，导致司法资源的巨大浪费和司法效率的极大拖沓。较为典型的表现形式包括：1.当事人出于希望通过诉讼达到某种非正当目的而持续诉讼，反复多次提起诉讼。例如，在信息公开的诉讼中，即便行政机关和复议机关均已明确告知其请求公开的信息不存在，但原告仍可能以复议决定中对争议性质认定不当为由，坚持诉讼，这明显偏离了诉讼解决实质性争议的本意，造成了司法资源的无谓消耗。2.当事人对于不涉及自身合法权益，或者无证据证明对其自身权益产生实际影响的事项反复提起诉讼。例如，当事人反复购买同一类型的产品，并以所购买的产品存在问题而进行举报，进而提起了大量行政诉讼，甚至在审查过程中还自认其诉讼目的就是获得奖励。
要解决上述问题，需在立案阶段采取更为积极且细致的规制措施，将审判焦点适度前移，在立案阶段精准识别案件是否蕴含实质争议。并同步构建并优化诉前调解机制与案件繁简分流体系，以压缩行政案件的冗余部分，进而大幅度提升行政审判的效率与公信力，确保司法资源的高效利用，推动司法公正与效率的双重提升与持续进步。
（二）完善行政争议非诉讼解决机制
当前，我国行政案件数量庞大，法官人数与案件量之间的比例失衡，导致司法资源紧张。正如习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负”。这种比例失衡不仅会导致真正需要法院裁判的争议难以得到及时有效地处理，也削弱了司法在解决社会矛盾中的作用。此外，由于法律自身的局限性，随着时代的不断发展，不可避免地会存在法律尚未健全或完善的领域，而这些领域内的争议，通常难以通过诉讼方式实质性解决。因此，构建和完善行政争议非诉讼解决机制显得尤为重要，可以有效缓解司法资源的紧张状况，提高争议解决的效率和质量。同时，也能够更好地满足民众多样化的需求，促进社会的和谐稳定与可持续发展。
要构建完善行政调解制度还应该注意以下方面：一、应明确行政调解的适用范围。如因调解本身而引发的行政争议，以及已经通过其他调解途径但未能有效解决的行政争议应排除在调解范围之外。行政调解作为一种纠纷解决机制，其适用范围应清晰界定，以确保行政调解效率，避免行政资源的浪费。二、应完善相应的程序规范，如设定合理的调解时限，避免行政机关借调解之名，行懒政之实；强化程序透明度，以保障当事人的知情权、参与权和监督权，增强调解结果的公信力。三、应优化行政调解与行政复议、行政诉讼的衔接机制。当调解难以进行时，应及时引导当事人申请复议或提起诉讼，避免调解陷入僵局。调解过程中形成的证据应当记录在案，在双方均同意并签字的情况下，在后续的行政诉讼或者行政复议中发生免证的效力，减少重复举证，提高效率。双方当事人自愿达成和解或签订调解协议的，原则上应视为原行政争议已经终局解决，若后续再就同一事项申请复议或提起诉讼的，除非有证据证明协议违反当事人真实意愿或损害公共利益，否则应不予受理或驳回起诉，以维护调解制度的稳定性和权威性。
四、结论
“行政争议的实质化解”已成为我国行政审判工作的核心指导思想，旨在解决“程序空转”现象，是对司法实践中存在的行政诉讼局限性的积极回应，也是对民众日益增长的法律救济需求的切实回应。“实质性”的内涵在于法律程序的终结与行政争议在实体层面的彻底解决同步进行，强调审理和裁判的重心从行政行为的合法性转向当事人的实质诉求，要求审判工作不仅追求程序正义，更要实现实质正义。这一转变对行政诉讼的审理范围、审理程序、裁判方式提出了新的要求，显著提升了行政诉讼体系解决社会矛盾与纠纷的效能。
为了完善行政争议多元解决机制，可以从诉讼解决机制和非诉讼解决机制两方面共同努力。在诉讼解决机制方面，要准确把握当事人的真实诉求，树立“判到位”的裁判理念，同时优化诉讼程序，提高审判效率。在非诉解决机制方面，要充分发挥行政调解等机制的独特优势，通过多种方式的相互协调、相互衔接，共同构建高效、公正、和平的行政争议解决体系。
（作者：周荟律师，法学硕士，湖南中楚律师事务所副主任、高级合伙人，湖南省律师协会环境与资源委员会委员、长沙市律师协会行政法委员会副主任、天心区行政复议咨询委员会委员）
责编：谢 婷
